(조세금융신문=권대중 한성대학교 일반대학원 석좌교수) 공공택지 공급

우리나라의 공공택지 공급은 지난 1970년대부터 시작되었다. 그런데 본격적으로 대량 공급되기 시작한 것은 1980년대 후반 개발되지 않은 지역에 새로 조성되는 계획도시, 신도시를 조성하여 서울과 수도권의 주택난 해소를 위해 공급되었다.

그 결과 1989년 4월 1기 신도시인 분당, 일산, 중동, 평촌, 산본 신도시가 조성되었고, 2003년에는 2기 신도시인 판교, 동탄, 한강, 운정, 광교, 양주, 위례, 고덕, 검단, 아산, 도안 등 더 많은 지역이 집값 안정과 주택난 해소를 위해 공급되었다. 2018년 12월부터 시작된 3기 신도시는 남양주 왕숙1.2지구와 하남 교산지구, 인천 계양테크노밸리, 고양 창릉지구, 부천 대장지구 그리고 마지막으로 지정된 광명?시흥지구다.

3기 신도시는 아직 본격적인 분양을 하지 못하고 있으며 향후 토지수용 완료 후 택지가 조성되면 예전처럼 민간 건설사에게 택지 분양을 하지 않고 정부 투자기관인 LH(한국토지주택공사)가 직접 시행사 역할을 해서 주택을 공급하겠다고 하여 논란이 되고 있다.

공공택지 공급 방법

지금까지 공급되었던 LH의 공공택지 시행 방식은 토지수용부터 택지개발과 주택건설, 토지 공급까지 전 과정을 포함하고 있었다. 구체적으로 LH가 개발 대상 토지를 수용 방식으로 매입하고 도시계획을 수립했으며 도로, 상하수도, 전기 등 기반 시설을 구축하여 청약 조건을 갖춘 민간 건설사에게 택지를 공급해 왔다.

공급 방식은 추첨방식과 경쟁 입찰 방식을 사용했으며 최근에는 친환경, 공공성 등을 고려한 평가 방식을 도입해 일정 기준을 충족한 사업자에게 우선 공급하는 제도, 역시 운영 중이었다. 민간 건설사에게 공급된 택지에는 대부분 분양주택을 공급하고 일부는 임대주택도 공급되었다. 물론 LH가 직접 임대주택이나 분양주택을 공급하기도 했다.

반면 일부 지역은 공공과 민간이 공동으로 시행하는 방식도 있었다. 그래서 LH는 대규모 신도시 조성과 공공택지 개발, 주택건설 등을 전담하는 대표적 정부 투자 기관이다. 특히, LH는 공공임대주택 공급과 주거 취약계층 지원에도 매우 중요한 역할을 하고 있으나 임대주택 공급과 미분양 등으로 현재 상당한 재정 부담을 안고 있다.

개발이익의 사유화

그런데 지난 6월 19일 이재명 대통령은 국무회의에서 LH의 택지 공급시스템과 분양가 상한제 등으로 인해 ‘로또 분양’ 문제가 발생하고 ‘공공이 개발한 공공택지를 이용하여 민간이 개발이익을 사유화하고 있다’고 지적하면서 택지 공급시스템의 근본적 개편에 대한 필요성을 강조하였다.

현재 LH가 공공택지를 조성하고 활용하는 것은 ?공공주택 특별법? 제2조에서 ‘서민의 주거 안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 한다’고 규정하고 있다. 그러나 지금까지 LH가 개발한 공공택지의 일부를 민간에 매각하게 되면서 공공택지의 공공성에 대한 문제가 제기되어 왔다.

특히, LH가 매각한 공공택지는 건설사가 인허가를 받고 건물을 신축?분양하면서 최소한의 이익을 가져가는 구조에, 공공택지는 분양가상한제가 적용되는 지역으로 분양 가격과 시세 차이가 발생하는 점을 이용해 수 분양자가 또 전매를 통해 시세차익을 가져가는 구조로 되어있다.

이러다 보니 서민 주거 안정이라는 기능이 훼손되고 있다는 말이 나온다. 물론 공공택지는 시세와 분양 가격 차이에 따라 전매금지 기간을 설정하고 있지만 큰 실효성을 보지 못하는 상황이다.

LH의 공공택지 직접시행

이러한 상황에서 정부는 LH가 조성한 택지를 민간에 매각하지 않고 직접 시행한다는 내용을 담아 9월 7일 ‘주택공급 확대 방안’을 발표하였다. 이번 정부의 주택 공급 대책은 주거에 대한 공공성을 강화하고 실거주 중심의 주거수요 전환을 하겠다는 정부의 의지를 담고 있다고 보인다.

또한 이번 발표에서 LH 직접 시행은 LH 개혁위원회에서 결정될 것으로 보이나 방향성은 민간 중심의 시세차익 구조에서 벗어나 서민 주거 안정 등 공적인 기능이 강화될 것으로 기대된다는 측면에서 의미가 있다.

더욱이 건설업 불황기에는 민간사업자가 공급을 줄이거나 지연하거나 중단하는 등 지속적 공급에 차질을 빚고 있어 LH가 직접 시행하게 되면 이를 사전 예방할 수 있고 공공이 주도하고 공공이 공급하는 지속 가능한 주택 공급 정책을 세울 수 있다는데 의미가 있다.

특히, 눈여겨볼 점은 LH가 직접 시행하더라도 민간이 설계?시공을 전담하는 도급형 민간 참여 공공주택 사업방식을 원칙으로 채택하여 공공주택에 대한 부정적 이미지를 개선할 것이라고 하나 사실 얼마만큼이나 긍정적으로 이미지를 개선할 수 있을지는 LH의 구조개혁과 함께 LH가 얼마나 노력할 것인지에 달려 있다.

도급형 민간 참여 공공주택사업 추진

LH가 시행사가 되어 도급형 민간 참여 공공주택사업을 추진하는 경우 이익은 LH가 가져가고 건설업계의 창의성과 기술력은 공공주택에 접목하는 구조로 국민은 현재의 민영주택과 동등한 수준의 고품질 공공주택을 향유할 수 있을 것이라고 한다.

아울러, 도급형 구조로 인해 공공주택사업과 관련한 리스크는 LH가 부담하고 건설사는 설계, 시공 등에 대한 적정 이윤을 보장받게 되어 안정적인 수익 창출이 가능하다고 LH 관계자는 말한다. 따라서 이렇게만 된다면 미국 트럼프 대통령 취임 이후 관세인상으로 인한 대외경제의 불확실성과 최근 건설경기가 어려운 상황에서 건설사의 사업 참여 유인에도 도움이 될 것으로 보인다.

특히, 이번 대책에는 직접 시행을 통해 LH가 확보한 택지 가운데 역세권 등 우수 입지에 고품질 공공임대주택을 확대한다는 내용도 포함되어 있어 임대주택에 대한 패러다임을 전환하는 계기가 될 수도 있어 기대된다. 또한 정부가 밝힌 고품질 공공임대주택을 국민들이 향유할 수 있도록 확대하겠다는 내용이 기존 임대주택에 대한 인식을 개선하고 새로운 차원의 주거로 자리 잡게 되기를 기대한다.

LH의 재정확보와 직접 시행의 장점

문제는 LH가 재정적으로 어려운 가운데 과연 토지수용과 건설까지 무리 없이 추진할 수 있는 재정확보가 가능할지 의문이다.

만약, LH가 자체적으로 회사채를 발행하거나 아니면 수용하는 토지를 기초로 유동화증권을 발행하여 자금을 조달하거나 또 아니면 리츠(REITs, 부동산투자회사)를 설립하여 자금을 공모방식으로 조달하는 방법 등 여러 가지 방법을 강구해 볼 수 있다.

하지만 이것도 저것도 모두 어려우면 결국 정부의 지원으로 재정투자가 이뤄질 것이다. 재정문제가 원만하게 해결된다면 LH가 모든 과정을 직접 시행하여 주택 공급을 할 경우 개발 이익이 공공으로 환수되어 투기적 수요가 줄어들 수 있고 공공임대주택 비율이 증가하여 서민 주거 안정에 도움이 될 것이다.

또한 민간 매각으로 시장환경변화에 따른 수익 불확실성과 사업 착공 지연 문제 등도 해결되어 주택 공급 속도가 빨라질 것이다. 그리고 공공이 분양가를 관리하기 때문에 주택 가격 급등을 억제할 수도 있다.

LH의 직접 시행의 단점

그러나 LH가 직접 시행할 경우 단점도 많다. LH는 현재 공사부채가 약 170조원에 가깝다고 한다. 2027년에는 200조원을 초과할 것이라고 한다. 물론 자산재평가를 하면 LH가 적자기업은 아니다.

하지만 임대주택 투자로 적자가 늘어난 상황에서 임대주택을 매각하거나 분양할 수도 없어 유동성 문제는 분명히 있다. 또한 저렴한 주택을 공급하기 위해 주택의 질적 저하가 염려되면서도 부실 공사 역시 염려가 된다. 물론 수익률 감소로 대형 민간 건설사의 수익 보장 없이는 공사 참여율도 감소할 가능성이 있다.

그리고 공공 중심 사업이 운영되면 관료적 비효율성이 발생할 수 있으며 구조개혁을 앞두고 있는 LH가 충분한 인력과 재원을 확보하지 못하면 공급 지연 등 예상 밖의 부작용이 발생할 수 있다. 더욱이 민간의 창의적 설계와 빠른 의사결정이 부족할 수 있다. 또한, 과거 사례처럼 비효율적 운영이나 조직 내 비리 문제가 재발하면 국민 신뢰를 잃을 우려도 있다.

LH와 민간이 상생하기를

결론적으로 LH의 공공택지 직접 시행은 개발이익의 사유화를 막을 수 있고 투기수요를 억제할 수 있으며 공공성 강화와 함께 공공이 분양하기 때문에 분양가 인하 가능성, 신속한 주택 공급과 이로 인한 서민 주거 안정 그리고 부동산 시장 안정에 기여할 것이다.

그러나 재정 부담, 민간 참여 저하, 운영 비효율성 문제를 해결해야 실효성을 확보할 수 있다. 그래서 공공 단독 시행보다는 민간과의 적절한 역할 분담도 필요하다. 또한 투명한 재정 관리, 지역별 맞춤 정책을 병행해 공공성과 사업성을 균형 있게 추구해야 한다. 뿐만 아니라 정부와 LH의 체계적인 준비와 지원, 유연한 청약제도 운영도 함께 이뤄져야 실질적 성과가 가능할 것이다.

이번 정부가 구상하고 있는 공공택지를 LH가 직접 시행하는 문제는 어렵게 공공이 택지를 개발하고 개발이익을 사유화하지 않고 공공이 사회성과 공공성을 내세워 공공이 가져온다는 것 그리고 이를 서민 주택 공급에 재투자하여 서민 주거 안정에 도움이 된다는 것은 환영할 만한 일이다.

그러나 민간 건설 부분도 그냥 지나칠 문제는 아니다. 그동안 80% 이상 주택 공급을 담당해 온 민간 주택건설 부분이 침체될 경우 주택문제는 더 심각해질 수 있어 이에 대한 비책도 세워야 한다.

앞으로 LH 직접 시행과 관련된 세부적인 사항은 LH 개혁위원회 논의를 토대로 발표한다고 하니 LH가 서민 주거 안정 등 본연의 역할을 위해 국민의 눈높이에 맞는 개혁 방안 마련해 주기를 당부한다.

[프로필] 권대중 한성대학교 일반대학원 석좌교수
o(현)㈔한국부동산융복합학회 회장
o(현)한국부동산융복합연구원 원장
o(현)㈔대한부동산학회 명예회장
o(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원· 국토교통부 자체성과평가위원회 위원·LH기술평가 위원회·경영투자심사위원회 위원·서초구,
용산구 분양가심의위원회 위원

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