(조세금융신문=김영기 기자) 지방자치제도가 1995년 본격적으로 도입되어 올해로 30주년을 맞았다. 이른바 풀뿌리 지방자치는 여러 가지 우여곡절을 겪으면서 자리를 잡아가고 있다. 그러나 지방재정 측면에서는 아직도 열악한 지자체가 많아서 해결해야 할 문제점으로 손꼽히고 있다.

그야말로 지자체의 재정수요가 뒷받침되지 않고서는 지방자치의 실현은 먼 나라 이야기나 마찬가지다. 특히, 새로운 중앙정부가 출범할 때마다 지방시대의 기대감을 가지고 있지만, 현실은 역부족이다.

현재 재정분권 2단계까지 와 있는데, 윤 정부 들어서서 중단된 상태다. 국세와 지방세 비중은 60대 40 정도가 지자체들의 최종 목표다. 그러나 현재 75대 25 수준으로 정체된 상태다.

그러나 재정은 수입만 생각하면 안 된다. 세출 부분에 있어서 지자체의 살림살이가 진정한 재정 분권이 아니기 때문이다. 지방자치가 정착하고 30년이 흘렸지만 실제로 재정분야는 정착도 못한 미숙한 상태로 평가받고 있다.

현재 지방재정은 중앙정부에서 내려주는 교부세, 국가보조금 등이 절대적인 상태다. 지방재정조정제도로 스스로 자립할 수 있는 여건이 아니다. 소위 공무원 급여 충당도 힘들다, 결국은 국가 의존재원으로 해결하고 있다.

한국지방세연구원은 4월 29일 개원기념일을 맞아 자체 학술세미나를 통해 지방세·지방재정 개혁과제에 대해 심도 있는 논의를 펼치기도 했다.

연구원을 진두지휘하고 있는 강성조 원장은 개원 14년 만에 ‘제2개원’을 선언하고, 전면적인 조직혁신을 위한 드라이브를 걸었다.

지방세제 발전에 기여하는 지방세 분야 대표 연구기관으로 자리매김하고 있는 한국지방세연구원 강성조 원장을 만나, 지방세, 지방재정 분야에 대한 문제점과 해결 방안 등에 대해 들어봤다. 다음은 강성조 원장과 일문일답(一問一答) 내용이다.

Q. 원장님, 개원을 진심으로 축하드립니다. 이번에 ‘제2개원’을 선언하셨는데요. 한말씀 부탁드립니다.

한국지방세연구원은 지방세와 지방재정 정책을 연구·개발하는 국내 유일의 전문기관으로, 2011년 설립 이후 전문성과 경험을 바탕으로 ‘지방정부 재정역량 강화’라는 비전을 갖고 ‘지방시대’ 실현을 위한 핵심적인 역할을 수행하고 있습니다. 먼저 지방세와 지방재정 정책을 둘러싼 환경이 빠르게 변화하고 있는 만큼, 이에 능동적으로 대응하고 미래를 선도할 수 있는 역할이 더욱 중요하며 저희 연구원은 핵심 전략을 추진하고 있습니다.

첫 번째, 국정과제 및 지방자치단체 수요 맞춤형 지방세·재정 정책을 선도적으로 연구하고 있습니다. ‘국세의 지방세 이양 방안’, ‘인구소멸에 대응하는 지방재정 운영방향’, ‘재정분권 3단계 추진방안’, ‘지역자원 신세원 발굴’, ‘행정체제 개편에 따른 발전 방향’ 등 실질적인 정책 연구를 진행하고 있는 ‘선도 연구기관’입니다.

두 번째, 납세자에게 신뢰받는 합리적인 과세표준 체계를 구축하고 있습니다. ‘조사 연구기관’으로 공정하고 신뢰받는 과세를 위해 오피스텔, 신축 건물, 기타 물건의 기준가격을 직접 조사하고 산정합니다. 장기적으로는 건물, 토지의 과표 산정에 대한 지방자치단체의 권한과 역할을 확대하고 조사하는 연구기관입니다.

세 번째, 지방정부와 함께 협력하고 성장하는 연구기관으로 지방세 운영에 대한 실무 중심의 맞춤형 교육을 제공하고, 지방세·재정 관련 네트워크를 구축해 현장과의 소통을 강화하고 있습니다. 또한 지방세 법령 정보나 쟁송사무 등 실무 역량을 높일 수 있도록 지원도 아끼지 않고 있습니다.

네 번째, 국민과 더 많이 소통하는 열린 연구기관으로 연구 성과는 국민에게 잘 전달되어야 정책적 공감도 생깁니다. 지방세 정책의 연구성과를 적극적으로 홍보하고, 온·오프라인 채널을 활용해 정책 내용을 쉽게 알리고자 노력하고 있습니다. 기념 학술행사도 개최하 고 있고, 정책 대응의 시의성을 높이는 체계도 만들고 있죠. 내부적으로는 조직문화도 더 혁신적이고 유연하게 변화하고 있습니다.

Q. 연구원에서 바라볼 때, 현재 지방세와 지방재정의 상황을 어떻게 보시는지요.

민선 지방자치가 부활되어 실시된 지 30여년이 지나 지방세와 지방재정은 양적 측면에서는 꾸준한 성장세를 보이고 있습니다만, 질적 측면에서는 여전히 많은 과제를 안고 있다고 생각됩니다.

먼저 지방세 수입규모를 보면, 2023년 기준 약 112조원 수준으로 전체 조세 수입의 약 24% 내외를 차지하고 있습니다. 이는 10여년 전보다 크게 증가한 수치이지만, 지방자치단체가 실제로 자율적으로 활용할 수 있는 재원은 아직 제한적입니다.

특히 기초자치단체의 재정 자립도는 평균 27%대 에 머물러 있고, 일부 지역은 20% 이하인 경우도 많습니다. 이는 지역 간 재정 불균형의 근본적인 원인이 됩니다.

지방세 구조에서도 몇 가지 문제가 있습니다. 지방세에서 큰 비중을 차지하는 세목은 취득세와 재산세인데, 이들 세금은 대부분 부동산 시장과 밀접하게 연동돼 있어 경기 변동에 따른 세수 불안정성이 큽니다. 예를 들어, 최근 몇 년간 부동산 거래가 위축되면서 일부 자치단체의 취득세 수입이 급감하는 현상도 있었습니다.

또 하나는 지방소득세와 지방소비세의 과세 기반이 국세에 의존적이라는 점입니다. 이로 인해 지방 정부의 정책적 자율성과 독립성이 제약되는 측면이 있습니다. 실제로 지방소득세는 국세인 소득세를 기준으로 부과되고, 지방소비세 역시 부가가치세 일부를 나눠 받는 구조입니다.

지방재정 측면에서는, 중앙정부의 이전 재원이 여전히 재정의 큰 부분을 차지하고 있습니다. 지방재정의 약 45% 이상이 보조금과 교부세 형태로 지원되며, 이는 지방정부가 자체적으로 정책을 기획하고 집행하기보다는 중앙 정책에 종속된 사업을 운영하는 데 치중하게 되는 구조적 한계를 낳고 있습니다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 지방세와 지방 재정의 구조 전반에 걸친 체계적인 개선이 필요합니다. 우선, 지방정부가 보다 자율적으로 세목을 설계하거나 세율을 조정할 수 있도록 제도적 권한을 확대해야 하며, 특히 지역의 특성과 여건에 맞는 자체 세원을 적극적으로 발굴하고, 경기 변동에 따른 영향을 덜 받는 안정적인 세입 기반을 마련하는 것이 중요합니다.

아울러 지역 간 재정격차를 해소하기 위해서는 교부세와 보조금의 배분 기준을 재정력, 행정수요, 지역 여건 등을 종합적으로 반영하는 방식으로 개선하고, 이를 통해 재정이 열악한 지역에 실질적인 지원이 이뤄질 수 있도록 재정조정제도를 더욱 정교하게 설계해야 합니다.

또한, 국세와 지방세 간의 기능을 재조정하여, 지방세 비중을 점진적으로 늘려 지방세입의 독립성과 지속가능성을 확보하고 지방소득세와 지방소비세의 과세 자율성을 확대해야 합니다. 더불어 중앙과 지방 간 재정관계를 재정립하여 기능 이양시 반드시 이에 상응하는 재정 이양이 함께 이루어져야 하며, 지나치게 경직된 목적보조금보다는 지방의 재량을 확대할 수 있는 포괄보조금의 비중을 높이는 것이 바람직합니다.

마지막으로, 지방정부 스스로 재정성과를 분석· 평가하고 예산을 보다 투명하고 효율적으로 운영할 수 있도록 지방재정 운용 역량을 강화해야 합니다. 이를 위해 전문 인력 확보, 내부 시스템 개선, 정책 집행 역량 제고 등 전반적인 행정적 기반을 체계적 으로 보완해 나갈 필요가 있습니다.

Q. 인구감소로 인한 지방소멸 위기론이 대두되고 있는데요. 연구원에서는 어떤 노력을 기울이고 계시는지요.

지방소멸 위기라는 현시점에 맞는 주요 현안 및 이슈에 대하여 국민들의 관심을 제고하고, 지방재정의 현실을 점검하며 이를 바탕으로 지방시대의 합리적인 지방세·재정 정책 방향 및 대안을 제시함으로써 지방세·재정분야 발전에 기여하고자 지난 2023년부터 2025년까지 3년간 KBS1 TV 다큐온이라는 프로그램을 통해 다큐멘터리를 제작 및 지원하고 있습니다.

또한, 한국지방세연구원 공식 유튜브 재널인 ‘지튜브’를 통해 연구 동향 및 성과 등을 최신 트렌드를 반영한 뉴미디어 콘텐츠로 제작하여 대국민 알림 기능 강화 및 국민이 이해하기 쉬운 전략적 홍보매체로 활용하고 있습니다.

Q. 발전적인 지방자치를 위해 지방재정이 어떻게 보완되어야 할까요?

지방자치의 본질은 자주재정권에 있음에도 불구하고, 국세중심의 세원 구조와 중앙의존적인 지방 재정 운영에 따라 지방정부는 재정 자율성이 상당히 미약합니다.

우선적으로 지방자치단체 과세자주권의 확보입니다. 지방자치단체는 헌법 제59조에서 규정한 조세 법률주의의 제약으로 지방세 신설이 불가능합니다. 지방정부가 조례를 통해 직접 과세할 수 있도록 관련 법제를 정비해야 할 것입니다.

둘째, 국세의 지방세 이양이 확대되어야 합니다. 중앙정부의 세원을 지방으로 대폭 이양하여 자체 재원의 실질적 확충을 도모해야 할 것입니다. 수도권 및 대도시의 경우에는 지방소비세율 인상, 부동산과 관련 양도소득세 이양이 대안이 될 수 있을 것이며, 주세, 농특세 등 지역적 성격이 강한 세원을 지방세로 이양함으로써 지방정부의 안정적인 자체 재원 기반을 형성해야 할 것입니다.

셋째, 신세원 발굴이 필요합니다. 지방정부 스스로도 지역 특성에 맞는 고유 세원을 적극 발굴하고 육성해야 합니다. 중앙정부가 법령을 통해 지방자치 단체가 지역 여건에 맞는 세원을 발굴할 수 있게 적극적인 지원이 필요합니다.

Q. 향후 한국지방세연구원의 역할에 대해 궁금해지는데요. 앞으로의 계획은.

민선 지방자치 부활 30주년을 맞이하는 중요한 전환점입니다. 지방재정 운영에 대한 새로운 패러다임의 전환이 요청됩니다. 그동안 중앙 중심의 의존적인 재원 운영에서 자치단체 중심의 자율적인 자주재원으로 바뀌어야 합니다.

한국지방세연구원은 지방세 및 지방재정의 현안을 철저히 검토하여 지속 가능한 지방재정을 위한 개혁 과제를 선제적으로 도출하겠습니다. 이를 통해 지방자치의 미래 비전을 제시하고 실현 가능한 정책적 대안을 마련토록 할 것입니다.

아울러 연구원의 전문성을 제고하고 신뢰받는 연구기관으로 도약하여 지방세·재정분야를 선도하는 연구기관으로 자리매김하도록 노력할 것입니다.

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