(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 드디어 정부가 2025년까지 서울 32만 3000가구를 포함해 전국적으로 83만 6000가구를 공급하겠다고 발표했다. 83만 6000가구 중 57만 3000가구는 도심 내 신규 사업을 통해 공급되고, 26만 3000가구는 신규공공택지 지정 등을 통해 확보한다.

그동안 서울에는 주택공급이 충분하다고 자신만만하게 외치더니 왜 이제 와서 주택공급으로 돌아섰나? 지난 3년 반 동안의 주택정책 실패를 시인하는 것 아닌가? 그래도 늦었지만 주택공급으로 돌아선 것은 천만다행이다. 사람들은 문재인 정부 출범 이후 주택가격이 많이 올랐다는 것은 인식하고 있지만 얼마나 많이 올랐는지 구체적으로 잘 모른다. 한국부동산원의 자료를 인용하여 문재인 정부 출범 이후 지난해 말까지 각 지역별주택가격 상승을 보면 서민들은 아마도 울분이 터질 것이다.

서울 아파트 가격 3년 반 동안 평균 62.7% 상승

지난 2017년 5월부터 2020년 12월까지 약 3년 6개월 동안 서울의 자치구별 아파트 중위가격 변동을 한국부동산원 발표자료를 통해 분석해 보면 <표-1>에서 보는바와 같이 서울에서 가장 많이 상승한 지역은 강남4구도 아니고 마·용·성(마포, 용산, 성동구) 지역도 아닌 종로구다.

종로구는 2017년 5월 5억 2996만원이던 아파트가격이 지난해 말 8억 7200만원으로 무려 107.6% 상승을 했으며 그 다음으로는 마포구다. 마포구는 91.8% 상승했고 용산구는 89.2% 상승했다. 뒤를 이어 은평구가 83.1%를 비롯하여 성동구 81.2%, 광진구 74.7%, 강동구 72.1%, 서대문구 71.5% 상승하는 등 서울 대부분 아파트가격이 50% 이상 상승하면서 서울의 아파트가격 평균 62.7% 상승을 기록했다.

가구 구성이 변하고 있다

주택가격이 오르는 것은 공급이 부족하거나 수요가 많아진 것이다. 문재인 대통령은 신년사에서 1인 가구가 늘어나서 주택가격이 올랐다고 말씀하셨다. 물론 1인 가구도, 2인 가구도 증가한 것은 사실이다.

그런데 1인 가구가 주택가격을 위협할 정도로 증가한 것도 아니며 1인 가구가 서울의 중위아파트 가격이 10억원이 넘는 상황에서 주택을 구입할 수 있는 여력이나 능력이 그리 크지 않을 텐데 이로 인한 가격상승이라니 이해가 되지 않는다. 통계청 자료에 의하면 전국의 1인 가구 변동비율이 문재인 대통령이 취임한 2017년 기준 35.7%에서 2020년 39.2%로 3.5% 증가한 것을 알 수 있다.

또한 2인 가구는 21.9%에서 23.4%로 1.5% 증가하였다. 반대로 4인 가족은 24.1%에서 20.0%로 줄어들어 4인 가족이 핵가족화 되면서 1~2인 가구로 분화한 것을 알 수 있다. 가구 수로는 행정안전부가 2020년 발표한 자료에 따르면 1인 가구는 906만 3362가구이며 2인 가구 역시 540만 가구로 1~2인 가구를 합친다면 1446만 3362명으로 전체 가구 수의 62.6%를 차지한다. 우리나라는 3~4인 가구 중심에서 1~2인 가구 중심으로 빠르게 변하고 있음을 알 수 있다.

정부도 1~2인 가구 변화에 대응하는 주택공급은 하고 있다

지난 2009년 정부는 빠르게 증가하는 1~2인 가구의 주거안정과 저렴한 소형 주택의 공급을 늘리기 위해 도시형생활주택을 도입하면서 일반 공동주택에 비해 건축기준을 대폭 완화하였다.

특히, 주차장과 주택법상 소음·배치 기준을 완화하고 관리사무소 및 어린이 놀이터 등의 부대·복리시설을 설치하지 않아도 되게 하였다.

뿐만 아니라 분양 시 청약통장이 필요 없으며 전매 제한도 없어 수요자들이 쉽게 접근할 수 있도록 했다. 또한, 2017년 12월 13일 정부는 부동산 취득세, 재산세 감면과 보유세 합산 배제, 거주주택 비과세와 다주택자에 대한 중과배제, 장기보유특별공제 등의 양도소득세 감면 등 세제 혜택을 담은 임대주택 등록활성화 방안을 발표하면서 임차인의 주거안정을 확보하려고 했다.

그런데 정부는 1인 가구가 늘어나고 있다는 것을 알면서도 그동안 공급정책보다는 투기를 잡겠다는 생각으로 각종 규제강화 쪽으로 정책을 내놓지 않았는가? 예측을 못했다면 무능한 정부가 되는 것이고 알면서 공급을 억제하고 규제를 강화했다면 직무유기가 될 것이다. 수요는 있는데 공급이 부족하다면 가격은 무조건 올라갈 수밖에 없지 않은가? 그동안 주택가격이 상승하면서 국민의 원성이 정부로 전달되었는지 이제 정부가 공급을 하겠다고 한다.

그런데 이제 정부가 다시 주택공급에 나섰다

그동안 정부는 1~2인 가구 변화를 예측하지 못했다고 했지만 예측하고 있었다. 정부가 지난 2017년 11월 29일 주거복지로드맵을 발표하면서 청년임대주택 30만실과 신혼부부희망주택 20만 가구를 공급하겠다고 약속을 하고 공급하고 있으며 제21대 국회의원 선거에서도 다시 청년주택 10만 가구를 공급하겠다고 약속을 했다.

그런데 왜? 주택가격은 잡히지 않고 계속 상승하는 것일까? 그것은 표를 의식한 2030원룸주택이 아니라 방이 2~3개가 있는 주택을 공급하지 않은 것이다. 1~2인 가구도 원룸보다는 방이 2~3개 있는 정상적인 주택을 원하고 있다. 그런데 엉뚱하게도 비정상적인 주택공급에 열을 올린 것이다.

그래서 이번에 정부는 <표-2>에서 보는 바와 같이 2021년부터 2025년까지 서울에 32만 3000가구를 포함해 전국적으로 83만 6000가구를 공급하겠다고 한다. 그 내용을 살펴보면 공공 직접 시행 정비사업 13만 6000가구, 도심공공주택 복합사업 19만 6000가구(역세권개발 12만 3000가구와 준공업지역 1만 2000가구, 저층주거지역 6만 1000가구), 소규모 정비사업 11만 가구, 공공택지 26만 3000가구 등 전국적으로 총 83만 6000가구다.

특히, 서울의 32만 3000가구 공급은 1기신도시(분당·일산·평촌·중동·산본)보다 크며 분당신도시 3개를 붙여 놓은 규모다. 가구 수로는 강남 아파트3구 아파트 수와 맞먹는 숫자로 계획대로 이행되면 서울 아파트 170만 가구의 약 20% 만큼이 2025년 안에 쏟아지는 셈이다. 참으로 계획은 좋은데 실천이 중요하다.

문제는 ‘사업방식’

그런데 문제는 사업방식이다. 첫째, 역세권·준공업지·저층주거지에 공공기관이 부지를 확보하고 사업을 추진하는 도심공공주택복합사업이다. 이는 3년 한시 운영되는 사업으로 토지등소유자 3분이 2 동의를 받으면 확정된다. 이 사업은 상가임차인 이주 문제와 보상, 토지 강제수용 등 민간이 해결 못하는 숙제를 공공이 풀어하겠다는 것이다. 그래서 정부는 패스트트랙으로 인허가 통합심의와 용적률 최대 700%도 약속했다. 추가 수익의 최대 30%까지 토지등소유자에게 돌려주고 나머지는 공공이 가져가는 것이다.

둘째, 공공이 직접 시행하는 재개발·재건축사업이다. 조합 3분의 2이상 동의를 받아 아파트 소유권을 공공에 넘기면 공공이 직접 단독으로 시행하는 방식이다. 특히, 공공 주도형 재건축사업의 경우에는 초과이익환수도 하지 않고 금년부터 시행하고 있는 2년 거주조건도 없애겠다는 것이다. 그러면서 개발이익의 10~30%를 보장하겠단다.

왜? 꼭 공공인가? 민간이 사업을 추진하면 안 되는 것인가? 민간이 주거환경을 개선하면서 주택공급을 늘리는 재건축사업 등 정비사업을 하겠다면 안전진단 강화와 2년 거주조건 그리고 초과이익환수와 분양가상한제 등 꽁꽁 묶어놓고 공공이하면 규제를 완화한다니 민간이 사업을 추진하는 경우에는 왜 이런 혜택을 주지 못하는 것일까? 그래서 이번 대책에서 과연 토지등소유자들이 공공주도형 사업에 얼마나 참여를 많이 할까? 주민참여가 사업성공과 실패를 좌우할 것이다.

이것만은 넘어야 할 산

그럼에도 불구하고, 이번 변창흠 국토교통부장관의 25번째 주택공급정책은 획기적이고 환영할 만하다. 따라서 이를 성공시키려면 다음의 몇 가지가 해결되어야 할 것이다.

첫째, 공공주도형 정비사업도 좋지만 민간주도 및 민·관 합동방식도 도입되어야 주민참여가 늘어날 수 있다. 특히, 정비사업은 주민에 의한 주민을 위한 사업이다. 따라서 주민들이 배제된 사업은 참여율이 떨어지거나 사업추진에 반대할 수 있어 공공은 사업지원과 더불어 마중물 붓기 정도로 충분하며, 민간이 사업을 추진하는 방식을 택할 때 참여율과 재정착률도 높아지고 주택공급도 늘어날 수 있다.

만약 공공주도형으로 사업이 추진될 경우에는 사업지를 빠른 시간 내 선정하고 충분한 주민설명회와 설득이 필요하다. 주민들은 내가 살고 있는 지역이 혹시 우리의 의견 없이 공공이 개발한다면 앞으로 어떻게 해야 하나? 사업이 확정되기 전까지는 불안한 생활을 해야 하기 때문이다.

둘째, 규제는 지역선정 이후부터로 바꿔야 한다. 무엇이 무서워서 주택시장의 거래를 중단시키려고 하나? 대책 발표일 이후 취득한 모든 부동산이 공공 정비사업에 포함될 경우 아파트 우선입주권을 주지 않고 현금으로 청산하겠다고 한다. 공공 정비사업 시기나 예정지 등 어떤 것도 정한 것이 없는 상태에서 향후 입주권 없이 현금 청산되는 것은 소급적용도 문제가 있겠지만 당장 개발 가능성이 있는 곳은 주택거래 자체를 하지 말라는 것은 계약자유의 원칙에도 위배된다.

투기가 무서워 주택 거래를 중단시키려고 하니 정부가 서울시민을 믿지 못하는 듯하다. 정부 관계자도 대책발표일 이후 주택을 구입하는 경우 공공 정비사업에 포함되면 입주권 없이 현금청산 된다고 말을 했다. 그러니 신축주택가격이 더 많이 오르는 양극화 현상을 정부가 조장하고 있는 것이나 다름없다. 향후 관련 규정을 수정하지 않으면 주민들의 불만과 함께 소송이 잇따를 것이며 사업추진에 큰부담이 될 수 있다.

셋째, 이주수요에 대한 전월세 대책이 있어 야 한다. 서울시에 32만 3000호를 공급한다고 하면 앞으로 상당한 이주 수요가 발생할텐데 여기에 따르는 전월세 대책도 없다. 정부는 공급 대책 계획만 내놓았다 사업을 추진하면 상당수의 시민이 이주를 할 것이므로 빠른 시일 내 전월세 대책을 내 놓아야 한다.

그런데 입주할 주택이 없다. 그래서 필자가 계속 주장해 왔듯 다주택자가 주택을 매도할 수 있도록 양도세를 강화할 것이 아니라 한시적으로라도 양도세를 낮춰 주택거래시장을 정상화해야 한다. 주택거래시장이 정상화 되어야 전월세 시장도 안정화 된다. 정부는 이점을 꼭 귀 기울여 들었으면 좋겠다.

주택공급대책에 선결과제 ‘수두룩’

정부의 이 같은 공급 확대 방안에 대해 매우 긍정적으로 볼 수 있으나 결국엔 계획이 실천되기까지는 선결과제가 너무도 많다. 개발대상지가 대부분 개인 소유라서 이를 강제 매수한다고 해도 정부 의도처럼 사업이 잘 추진될지는 의문이다.

사업을 추진하려면 자금조달이 원활하게 되어야 할 텐데 이미 LH한국토지주택공사는 빚이 130조원 넘었고 SH서울토지주택공사는 자금력에 한계가 있으며 토지등소유자들은 임대주택이 늘어나는 것도 반대할 수 있는데 세입자나 영세상인들은 당장 이주할 곳이 없다면 사업추진단계부터 순조롭지 못할 수 있다.

그래서 정부가 추진하려는 공급대책은 당장 효과를 보기보다는 중장기 대책이라고 봐야 하며 특히, 개발에 공공기관이 참여해 용적률 상한 확대 등의 인센티브를 주고, 일정 부분을 공공임대 주택공급 등의 형태로 기부채납을 받는 경우 그 규모와 크기에 따라 사업의 성패가 좌우될 것으로 보인다. 물론 민간에게도 규제보다는 이러한 혜택을 주고 사업을 장려한다면 보다 쉽게 사업이 추진될 수 있다는 것을 정부도 알고 있어야 한다.

단지, 당장의 개발이익환수나 주택공급대책보다 중장기적으로 도시의 계획적, 체계적 개발이 될 수 있도록 정부가 유도하면 될 것이다. 이번 정부의 대책도 결국은 무리한 개발이익환수와 공공주도형 사업 추진보다는 토지등소유자들의 입장에서 합리적 개발이익환수와 민간주도형 또는 민관합동방식도 함께 추진되어야 성공확률이 높을 것이다.

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장

(사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임

국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원

한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임

서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장

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